作(zuo)為我國宏觀調(diao)控的(de)(de)關(guan)鍵詞，逆周期調(diao)節發揮了積極作(zuo)用，尤(you)其是疫情(qing)期間，赤字率提(ti)(ti)升、特(te)別國債的(de)(de)發行(xing)(xing)以及專項債額度的(de)(de)大幅(fu)提(ti)(ti)高，多種舉措的(de)(de)實(shi)施有效對(dui)沖了經濟下行(xing)(xing)壓(ya)力。
后疫情時代，基于對經(jing)濟發(fa)展形(xing)勢的研(yan)判，逆周期力量將逐漸趨緩。在此基礎(chu)上(shang)，中央政治局(ju)會議(yi)明確提出宏(hong)觀政策跨(kua)周期調節的要(yao)求。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。
劉尚希告訴《中國經營(ying)報(bao)》記者，跨周(zhou)期(qi)調節更加注重穩增(zeng)長和防風險的統籌推進(jin)，其目的有利(li)于進(jin)一步提升經濟增(zeng)長潛力(li)和內生動力(li)。
新(xin)基建結構(gou)調(diao)整
在(zai)“雙(shuang)循環”戰略推(tui)進下，“十四五(wu)”規劃(hua)提出(chu)了“構建(jian)系統完備、高(gao)(gao)效實(shi)用(yong)、智能綠色、安全(quan)可靠的(de)現代化基礎設施體(ti)系”，這與“十三五(wu)”提出(chu)的(de)“安全(quan)高(gao)(gao)效、智能綠色、互聯互通”要求相比有很大的(de)提高(gao)(gao)。
這種變化使2021年基(ji)(ji)建的(de)關注點在結構上(shang)發(fa)生了(le)變化(hua)。中(zhong)國財政(zheng)科學(xue)研究(jiu)院宏(hong)觀經濟(ji)研究(jiu)中(zhong)心研究(jiu)員王宏(hong)利介(jie)紹，按照“十四五(wu)”規(gui)劃提出的(de)新發(fa)展目標要求，預計(ji)今(jin)年電力、鐵(tie)路(lu)、公路(lu)等(deng)領域的(de)投資增速會有所下行，而代表新基(ji)(ji)建方向的(de)智能交通(tong)基(ji)(ji)礎設施(shi)、智慧能源(yuan)基(ji)(ji)礎設施(shi)，以(yi)及以(yi)綠色經濟(ji)為內(nei)容的(de)充電樁、光伏(fu)等(deng)產業則會有所上(shang)升(sheng)。
他判(pan)斷，未來五年(nian)投資政策的(de)轉變(bian)，對地(di)方政府(fu)來說，發展任務(wu)仍(reng)然(ran)很重，因此地(di)方政府(fu)的(de)實施路徑也會有較(jiao)大變(bian)化。
事實上，從(cong)今(jin)年前三季(ji)度的數據看，新(xin)基(ji)建(jian)和(he)傳(chuan)統基(ji)建(jian)的投資規模已(yi)發(fa)生變(bian)化(hua)(hua)。其中一個顯著(zhu)變(bian)化(hua)(hua)就是專項債發(fa)行進(jin)度放緩(huan)，盡管政策(ce)有(you)優化(hua)(hua)債券結構、防范債務風險的考量因素，但不(bu)排除政策(ce)開始向新(xin)基(ji)建(jian)領(ling)域傾斜的探索。
國家(jia)統計局數據(ju)顯示，2021年1~7月(yue)，基(ji)礎設施(shi)投資同比增長4.6%，比1~6月(yue)份回(hui)落1.5個百(bai)分(fen)點。此外，1~7月，基礎設施相(xiang)關(guan)支出占總財政支出的比例為22.4%，較2020年同(tong)期下降1.9個百分(fen)點。截至2021年7月末(mo)，新增地(di)方政府專項債發行13546億(yi)元，發(fa)行進度僅為全年(nian)規模的37%。
一位為地方政(zheng)府(fu)提供(gong)咨詢服務的人士稱，目前專(zhuan)項債(zhai)的使用范圍主要還(huan)是(shi)集中(zhong)在傳(chuan)(chuan)統(tong)基(ji)建(jian)領域，這(zhe)些(xie)領域的投(tou)資空間(jian)有限，未(wei)來繼續(xu)做大蛋糕(gao)規模的難度(du)也較(jiao)大。整體看，目前地方政(zheng)府(fu)對專(zhuan)項債(zhai)的使用情況較(jiao)之前更加謹慎(shen)，這(zhe)在一定程(cheng)度(du)上也會降低傳(chuan)(chuan)統(tong)基(ji)建(jian)轉化為實際投(tou)資的可能性。
“值得(de)注意的(de)是，與傳統(tong)基建偏謹慎(shen)態度形成(cheng)反差(cha)的(de)是，目(mu)前地方在招(zhao)商過程(cheng)中，幾乎(hu)都會提到新基建概念，按目(mu)前趨勢看(kan)，未來預(yu)計會有(you)一批新基建項目(mu)進入集中投(tou)資期。”該人士直(zhi)言。
按照市場(chang)機構的測算，從投(tou)資規模看，2020年新基建七(qi)大領(ling)域投資(zi)規模大約(yue)為1萬(wan)億~2.5萬億(yi)元，為廣(guang)義基建(jian)投資的(de)5%~15%，且其(qi)中投資規(gui)模占大頭的仍然是偏傳統基建類(lei)型的城際鐵(tie)路(lu)和城市(shi)軌道交通。
“就現階段而言，新(xin)基(ji)建更(geng)多(duo)決定基(ji)建的方向(xiang)，而不是體(ti)量，由于目前新(xin)基(ji)建對經濟(ji)的直接拉動(dong)作用比較有限，因此在(zai)新(xin)基(ji)建戰(zhan)略(lve)和浪(lang)潮的推動(dong)下，傳(chuan)統基(ji)建需要(yao)與新(xin)基(ji)建走向(xiang)深度(du)融合。”王(wang)宏利對此解釋。
兩者統籌推進
事實上(shang)，新基(ji)建的重要意(yi)義(yi)在于(yu)，通過新型基(ji)礎設施的投(tou)資(zi)，來帶(dai)動新一輪產業發展。因此(ci)，地方政府(fu)在投(tou)資(zi)基(ji)建項目過程中(zhong)，應當(dang)關注基(ji)建投(tou)資(zi)后帶(dai)動的需求與(yu)當(dang)地產業的關聯性(xing)。
劉(liu)尚希(xi)認(ren)為，新基(ji)(ji)建落地(di)過程要注(zhu)重(zhong)(zhong)統籌推(tui)進的原則，既能保證基(ji)(ji)礎設施系統布局，又可以最大(da)限度發揮基(ji)(ji)礎設施的作(zuo)用。在跨周期(qi)調(diao)節階段，土(tu)地(di)財政弱化后，財政對基(ji)(ji)建支持力度將有所(suo)收斂，因此要更加(jia)注(zhu)重(zhong)(zhong)穩增長和防風險(xian)的雙重(zhong)(zhong)內(nei)容。
8月中旬(xun)，中國人民銀行、國家(jia)發改委等聯合發布《關于推(tui)動公司信(xin)用類債券市場改革(ge)開(kai)放高質量發展(zhan)的指導(dao)意見》，再提厘清政府和企業的責任(ren)邊界，這表明當前地方政府隱性債務監管仍呈高壓態勢。
記(ji)者了解到，自(zi)2014年《國務(wu)(wu)院關于(yu)加強地方政(zheng)府(fu)性債務(wu)(wu)管理的意見》發布以來，政(zheng)策層面也反復提及要明確政(zheng)府(fu)和企(qi)業(ye)的責任，政(zheng)府(fu)債務(wu)(wu)不得通過企(qi)業(ye)舉借(jie)，企(qi)業(ye)債務(wu)(wu)不得推給(gei)政(zheng)府(fu)償(chang)還，切(qie)實做(zuo)到(dao)誰(shui)借(jie)誰(shui)還、風險(xian)自擔。
然而(er)，實操中，由于地(di)(di)方(fang)債資(zi)金并(bing)不能完全保障地(di)(di)方(fang)政府(fu)的(de)(de)(de)投資(zi)需求，對于那些無法通過地(di)(di)方(fang)債獲取(qu)的(de)(de)(de)基(ji)建項目(mu)資(zi)金需求，地(di)(di)方(fang)政府(fu)大多通過城投平臺假借政府(fu)信用進行大量債權融(rong)資(zi)，這一度成為(wei)各地(di)(di)普遍采用的(de)(de)(de)形式。
2018年以來，中(zhong)央曾要求逐步化解隱性債務，本著(zhu)“控(kong)增(zeng)化存(cun)”和“以時間換空間”的思(si)路，地方政(zheng)府穩步推(tui)進(jin)相關(guan)(guan)工(gong)作。但(dan)在穩增(zeng)長的背景(jing)下，這項(xiang)工(gong)作雖取得階段性成果，但(dan)債務風險仍受各(ge)方關(guan)(guan)注。
上(shang)述咨(zi)詢人(ren)士坦言，在央(yang)行、財政部(bu)、銀保監會(hui)等(deng)部(bu)門多(duo)頭監管下，目(mu)前債(zhai)券融資受到交易所、交易商協會(hui)等(deng)各項(xiang)指標限制，尤其是(shi)在非標融資方面，地方政府對隱性債(zhai)務(wu)的(de)嚴監管保持了高壓(ya)態勢，這成(cheng)為防風險的(de)一個(ge)重要舉(ju)措(cuo)。
不過，在經(jing)濟處于穩增長壓(ya)力(li)較(jiao)小的窗口期，我國經(jing)濟長期向好的態勢(shi)并未改變。特別(bie)是(shi)2021年上半年，我(wo)國經濟繼(ji)續(xu)穩定恢復，經濟總量持(chi)續(xu)擴大(da)，經濟增長動能也比較充足(zu)，這為宏觀政策跨周(zhou)期調節夯(hang)實了基礎。
劉尚(shang)希認為，需(xu)要注意(yi)的(de)是，當(dang)前經(jing)濟結構(gou)仍不均(jun)衡，因此，宏(hong)(hong)觀政策要加強(qiang)跨周(zhou)期(qi)調(diao)(diao)節(jie)，這可以對(dui)沖新冠(guan)肺炎(yan)疫情帶來的(de)沖擊，也能(neng)兼顧中長期(qi)結構(gou)性的(de)趨勢性變化，整體(ti)看(kan)，跨周(zhou)期(qi)調(diao)(diao)節(jie)能(neng)使(shi)宏(hong)(hong)觀調(diao)(diao)控政策更具(ju)全局性和前瞻性。
